浦文昌：日本行业协会法律制度的变化及启示

来源：中华工商时报 2024-04-17 第03版

作者：浦文昌

 

    日本行业协会在经济社会发展中发挥了重要作用，行业协会参与产业结构审议会已成为日本经济制度的一部分。在日本，中文“行业协会”、英语“Tradeassociation”相对应的词语是“经营者团体”，其定义是“以增进经营者共同利益为主要目的，由2个以上的经营者成立的结合体或联合体”，如“工业会、协会、协议会、组合等团体或联合会等组织形态”。据2009年统计，经营者团体中行业性协会15663个（其中全国团体3523个）、按行业组织的中小企业组合（合作社）5009个。进入新世纪以来，日本通过社团制度改革，使行业协会的法人地位、治理结构和活动范围等法律制度发生了重要变化。

 

 

    最大的变化是2008年颁布实施《一般社团法人及一般财团法人法》（以下简称“一般法人法”）、《公益社团法人及公益财团法人法》（以下简称“公益法人法”），民法中第二章关于设立社团法人的相关规定全部删除，表示持续了112年基于民法的旧社团制度结束。

 

    经过改革，日本的社团现有任意团体（无法人地位）、一般社团法人、一般财团法人（简称一社、一财）、公益社团法人和公益财团法人（简称公社、公财）等形态。行业协会可以在地方法务局登记为一般社团法人；经认证和批准后可变更登记为公益社团法人。认定标准有十八项，主要条件是协会须以公益事业为主要目的。协会申报公益法人首先必须是一般社团法人，然后向行政厅递交公益法人认定申请书，经审议符合标准，由行政厅签发确认书，在法务局变更登记为公益法人。

 

    新制度的重要变化表现在：一是降低设立门槛、简化登记手续。新法则实行“准则主义”，取消了行政主管部门的审批许可。成立行业协会等社团无需注册资本，只要不违法，事业目的可自由选择。新制度大大增强了行业协会等经营者团体的自由、自治和自主性。

 

    二是减少行政裁量权。新制度取消了主管部门对成立一般社团法人的审批权，在公益性认定中也将行政主管部门认证改为由专家组成的认定委员会审议。全国公益性认定委员会经国会两院同意后由内阁总理直接任命，委员会由包括法律专业人士、注册会计师、学者等7位专家组成，其中4位是专职人员。都道府县认定机构一般是5位专家组成，审查结果由内阁总理大臣或都道府县知事确认。新的认证机制保证了公平公正，也提高了认证效率。

 

    三是监管重点由事前限制转为事后监管。新法对设立一般法人的事前限制很少，入口很宽，但事后监管详实严密。关于理事任期2年，监事任期4年，大规模协会须设会计审计员，协会理事的勤勉义务，协会官员损害协会利益的赔偿责任，诉状和非诉状案件由地方法院管辖，协会官员为谋取自己或第三人的利益造成社团财产损害，可处七年以下有期徒刑或五百万日元以下的罚款等条款都是新增的。对于公益法人，法律规定公益社团必须就其运营组织及事业活动的状况向行政主管部门报告，如发现以虚假或其他不正当手段获得公益认定，或不符合公益法人条件，主管行政部门可以撤销其公益认定。

 

 

    日本规范行业协会业务活动的立法经历了从禁止垄断法到单独立法，再到禁止垄断法+指南的变革过程。

 

    首先是在1947年制定《禁止垄断法》，该法以经营者为对象，在第5条中规定经营者不得成立和参加“私人控制团体”，但未做详细规定。接着于1948年制定了《经营者团体法》。该法是对《禁止垄断法》的补充，同时带有占领政策（消除统治团体）过渡法的性质。《经营者团体法》就经营者团体定义、设立程序、正当活动范围、禁止行为以及法律责任等做了详细规定。比如，该法第4条列举了允许经营者团体“从事有助于经营者经营事业，并提高其所属事业领域的技能及效率的技术、科学或未来市场信息”等10项活动；第5条列举了禁止从事通过原材料或订单的分配或其他方式控制生产或分配，或着手对其进行控制等18种违法行为。由于该法对经营者团体活动限制过严，经过各类经济团体呼吁，该法于1952年做了修改，第4条被废除，第5条禁止行为被缩减。

 

    1953年占领政策结束，日本大幅度修改《禁止垄断法》，作为占领政策过渡法的《经营者团体法》被废除，但其作为《禁止垄断法》补充法的内容被写进新的《禁止垄断法》。由于《禁止垄断法》对5种禁止行为的描述较为抽象，为防患于未然，公平委于1979年8月公布了《关于经营者团体活动禁止垄断法上的指南》（以下简称《指南》），并不断修改。2020年版《指南》结合案例将限制价格等12种与禁止垄断法相关行为，划分为原则违法、可能违法和原则上不违法。并设置事前咨询制度，团体咨询事例每年在不断增加。同时，在行业协会中实施合规制度，对理事会议题事先进行合规审查，如发现有涉及议论价格等违反禁止垄断法的议题就予以撤销。然而，由公平委下达的改正措施和警告“依然很多，同时在经营者价格垄断事件中，也可以看到经营者团体被作为聚会场所等事例”。

 

 

    社团税制也相应进行了变革。协会如果是任意团体，其税制与公司完全相同（虽不是法人也须缴法人税）。对一般社团法人和公益法人的协会都实行新的税收优惠办法。

 

    新税制加强了对公益法人的税收优惠。政府认为，为了解决各种社会问题，不以营利为目的的民间非营利部门所发挥的作用越来越重要。因此，有必要与时俱进推动改革，让作为民间公益活动主体的公益法人能继续开展解决社会问题的项目。行业协会如果获得公益法人认证，就可以免征法人税，捐赠收入、利息收入也可免税。捐赠者可享受免税和扣除相结合的优待，协会获公益性认定之后就可以自动享受税务优惠待遇，不再需要由税务局评估。

 

    新税制把一般社团法人分成“营利型”和“非营利型”两类，由税务局评估后给予不同的税制优惠。

 

    营利型协会指有商业营利活动，但利润只用于协会事业发展而不在会员中分配的协会。其包括会费在内的所有收入均要缴纳法人税（年收入低于800万日元税率15%，超过800万日元税率为23%），免缴印花税。

 

    非营利型协会指不以商业营利活动为主的协会。仅对其收益事业的收入部分征税（税率与营利型协会相同），其会费、补助、缴费和来自任何团体的捐助收入都是免税的。在税制上非营利型协会有“非营利彻底型”和“共益型”两种。前者的特征是章程规定事业收入盈余不在成员中分配、剩余财产归属于国家或地方公共团体以及理事会中与理事有亲属关系的少于1/3。共益型协会指在章程中规定以开展谋求会员共同利益活动为目的，主事业中无营利性事业，仅以会费收入开展活动的协会。公益法人协会和非营利型一般社团法人除享受税收优惠外，还能获得较多的公共补贴。

 

    妥善处理行业协会与商会的关系。日本行业协会的设立、管理适用一般法人法、公益法人法，以《禁止垄断法》规范其行为。而商会组织则通过制定《日本商工会议所法》《商工会法》，按“一地一会”原则组建商工会议所、商工会等商会组织，他们都是公共机构属公法人。用民法或社团法、结社法、非营利组织法等法律规范行业协会是世界各国的通常做法。由于行业协会与商会组织各有特点，在我国国情下，是立行业协会商会法抑或分别立法需要谨慎考量。如统一立法，建议妥善兼顾好两者的不同特点。

 

    全面认识行业协会的性质和作用。国外学界对行业协会性质、作用历来有争论并得出截然不同的结论。有学者认为，“协会的所有功能都有利于成员，但对非会员的溢出效应是模糊的”。日本允许行业协会自由选择目的事业范围，对其限制竞争等侵害非会员和消费者利益的行为以《禁止垄断法》加以限制。考虑到协会即使在制定自律规定、行业标准、与政府的沟通中也可能产生限制竞争的结果，所以日本公平委在《指南》中列出12种行为指导协会避免违法。我国行业协会脱钩后已成为独立自治的社会组织，追求成员利益的功能逐渐增强。有些企业热衷于通过协会达成垄断协议，少数协会限制竞争的案例时有发生。协会还存在组织结构碎片化、覆盖率低等现象。所以在立法中，既要肯定行业协会的积极作用，又要警惕其消极溢出效应。建议对是否赋予或赋予哪些公共管理职能持谨慎态度，对限制竞争等消极行为做必要的限制。

 

    对行业协会的扶持应区分不同的组织形态。日本一般法人法规定“会员根据章程规定负有向一般社团法人支付经费的义务”，许多协会仅以会费和捐助收入维持事业支出。同时也允许协会以商业营利活动收入支持目的事业，但收入不得在成员中分配也不享受免税待遇。免税和补贴政策用以引导和促进协会的非营利活动，以提高其共益性和公益性。这个经验值得我国借鉴，建议对协会采取类似的会费、税收优惠政策，以增强协会的经济实力和活力，同时促进行业协会更好为全行业共同利益、公益利益服务。

 

    尊重和保护行业协会商会的独立自治、民主治理。立法旨在为协会商会健康发展提供良好法律环境。行业协会是由特定行业的商事主体自愿成立的自治组织，通过立法要对其设立、治理、管理做出科学的规定。法律要保护协会商会的独立自治和民主治理，并加强党的领导。监管重点要转向事后监管，建立合规检查制度，努力减少行政审批、行政干预，对于选举人选、会费标准等自治事项政府不建议直接干涉。

    （作者系浙江省商会发展研究院高级研究员、无锡民营经济和民间组织研究所所长）