吴敬琏：以改革开放为动力 实现高质量发展

作者：吴敬琏 国务院发展研究中心研究员

本文原载：来源《探索与争鸣》2024年第3期

 

    新冠疫情暴发后，全球经济低迷趋势进一步加剧，中国经济发展中的一些矛盾和问题也在凸显。许多人认为，经济增长急速降温主要是由于这一临时性因素导致，一旦疫情过去，经济增长就会随着需求复苏至少回归中速增长的新常态。然而，在外部环境复杂性、严峻性、不确定性上升的当下，人们曾经热切预期的投资、消费和出口等社会需求全方位的“报复性增长”并没有如期而至。因此，深入挖掘阻碍经济持续回升向好和进一步发展的成因，并在此基础上形成有效的方针和政策，就成为业界、学界和政界人士应当合力推进的当务之急。

 

 

    2021年12月的中央经济工作会议，曾经对经济下行压力作出了精准的分析。这就是，除了还没有完全走出延续多年的经济增长换挡期、经济结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的困境之外，我们还面临着“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力的新挑战。其中，“三重压力”的关键在于“预期转弱”。也因此，“三重压力”中最迫切需要解决的问题便是“重树良性预期”。为了重树良性预期，首先需要弄清楚“预期”为什么会“转弱”。在我看来，“预期转弱”的基本原因，并不是扩张性货币政策和财政政策不够有力，也不是企业界对政策反应不够敏感，而是有着更为深刻的根源。否则，我们很难解释为什么在宏观经济政策一再出“大招”“托市”、增强企业界信心的情况下，预期增强的效果仍然不彰。市场是一个多种市场主体广泛参与、分散决策、最终汇成合力的过程。

 

    一般而言，在规则明确、信息透明、政府给出可信赖承诺的条件下，市场主体就会对经济发展前景形成稳定的良性预期。结合近年来中央反复强调“大力提振市场信心”的新要求，以及企业界对宏观经济政策的一些反应来看，企业家对经济发展预期的强弱，主要取决于对于营商环境是否抱有更强的信心。像自 1993 年中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》所要求的那样，建立和维护一个能够使各类市场参与者对未来抱有信心的“统一、开放、竞争、有序”的大市场，即建立以法治为基础的社会主义市场经济体制，这才是良性预期增强的根本所在。或者说，提升良性预期的关键在于，毫不动摇地持续推进市场化、法治化、国际化的改革，以统一、开放、竞争、有序的市场体系来为市场在资源配置中起决定性作用提供更坚实的制度基础。当然，通往法治市场经济的道路并不是一条一帆风顺、没有障碍险阻的坦途。实际上，对于到底选择市场主导资源配置的市场经济，还是选择政府主导资源配置的统制经济，曾经经历过反复博弈，我国经济发展也随之发生了较大幅度的波动。这种波动有时只是起于青萍之末，但是如果不能防患于未然，也可能产生较大的风险。

 

    回顾中国经济体制从计划经济向市场经济转变的 40多年历程，1980 年代叫作商品经济，1990 年代明确为市场经济，到了21世纪进一步明确为在法治基础上的市场经济，或者叫作法治的市场经济。与此同时，我们也经历了1981年至1983年的“计划经济为主、市场调节为辅”，1987年的“国家调节市场、市场引导企业”，1990年代初期的“计划经济与市场调节相结合”等阶段。在21世纪的第一个10年，还出现了对中国现实两种完全不同的评估和对未来发展根本对立的理论激辩。其中，中国模式被一些论者界定为由强势政府驾驭市场和靠强势政府推动的经济增长。

 

    回顾历史，中共十八大和中共十八届三中全会已经对推进市场化、法治化改革和实现国家治理体系的现代化作出了庄严承诺。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。中共十九大、二十大进一步强调，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。即便如此，依然有论者认为只要存在市场，哪怕这种市场是由行政官员全权掌管的，也可以称之为市场经济，并认为一些抑制市场自由度的行政规定也属于市场化改革。这表明社会主义市场经济与统制经济模式之争辩不会就此消失，我们依然需要保持必要的警觉，坚定地维护和巩固来之不易的市场化、法治化改革的成果。

 

 

    我们今天遇到的经济发展的问题，其实在过去 40 多年中都以不同的形式反复地出现过。而它们又往往根源于两个更深层次的基本问题——经济体制问题和经济增长模式问题。经济体制的变革和经济增长模式的转型是贯穿中国几十年经济发展的两大主要线索。当我们选定了市场主导资源配置和实行法治是中国经济发展的必由之路以后，接下来还需要进一步追问具体层面的两个基本问题：第一，什么是市场交换的本质，以及市场交换是通过什么样的经济机制实现资源的有效配置 ；第二，什么是法治，中国应当怎样建立法治社会。

 

    第一个问题涉及经济学的基本原理。早在 18 世纪后期，现代经济学的创立者亚当·斯密就用一个“看不见的手”的隐喻描绘了市场机制怎样引导资源的有效配置。到了 19 世纪末期、20 世纪初期，新古典经济学家对这一过程做了细致的论证。经济学原理告诉我们：这一过程是通过自由竞争形成的价格体系实现的。在这一体系下，物品的相对价格反映了它们的相对稀缺程度，按照这种价格进行的交换就能使得稀缺资源得到有效配置。问题在于，这些经济学的基本原理并不能总是得到所有人的认同。一些论者认为，政府在资源配置中处于绝对支配地位，也可以称作市场经济。斯坦福大学经济学家麦克米兰(John Mcmillan)教授在其著作《市场演进的故事》中说，“在市场上，决策的自主性是关键的”，“在存在权力关系的任何情况下，比如一方管辖着另一方，或者双方都受到另一个更高的权力机构管辖时，所发生的交易将是其他形式的交易，绝不是‘市场交易’”。

 

    对于“法治”一词的解读，也有类似的情形。所谓“法治”，是一种源于古代、到近代才逐步完备起来的治理制度安排。它最基本的内容，是符合基本正义的法的统治。法在社会中占有支配地位，任何人不能超越其上。在中国，邓小平在1986年就提出“要通过改革，处理好法治和人治的关系”， 1997 年中共十五大已经正式提出了“依法治国建设社会主义法治国家”的要求，但在现实生活中与法治精神格格不入的事情仍时有发生。出现这种情况的一个原因是历史传统的影响。早在公元前3世纪，竭力鼓吹“任法而治”的法家就得到信任和重用，成为占统治地位的思想流派。另一个原因是，法治的本质的认识在不少时候依然是模糊的，法律有时被误认为等同于治理的手段和工具。法治的精神在于，对于私权而言，法无禁止皆可为；对于公权而言，法无授权皆禁止。正如江平教授所言，法治的核心问题是正确处理两个“权”，即公权力和私权利之间的关系，法治化改革的要义就在于私权的保护和公权的限制。“善未易明，理未易察。”只有本质的东西才是比较稳定和长期存在的。因此，我们需要对基本问题研究得清晰透彻，这样我们的认识才能步步深入，而不至于陷于低水平的循环往复之中。在这些基本问题得到澄清以后，有关改革战略和策略的具体问题就比较容易找到解决的途径，采取的措施也会更加有效。

 

 

    由于“预期偏弱”是在前一个时期逐渐累积起来的，要从根本上转变“预期偏弱”，就需要用长期主义政策加以应对。然而，历史经验也告诉我们，长期政策显现效果需要较长的时日，正像凯恩斯所说，“从长远来看，我们都死了”。那么，为了防止短期冲击造成的破坏，采取放松信贷、增加财政赤字、补贴消费等应急性的刺激政策往往也是必要的。但在这样做的时候，一定要避免以为单纯依靠短期性宏观经济政策措施，就能解决中长期经济问题、实现经济复苏的误解。

 

    在这个问题上，日本在最近 40 年应对经济衰退的经验教训很值得注意。1985 年《广场协议》促成的日元升值和外需疲软引发了日本经济从 1986 年开始发展降速。当时日本政府采取的应对方针是实行扩张性的宏观经济政策进行强刺激，这种凯恩斯主义式短期政策虽然给日本带来了 1987—1989 年的三年牛市，但也导致了巨大的房地产和股市泡沫形成，种下了“失去的 20 年”的祸根。往后几届日本宏观经济当局继续延续以扩张性宏观经济政策为主的做法，直到安倍晋三的第二个任期提出了用短期政策来稳住大局、用长期政策来为发展奠定基础的“三支箭”施政方针。

 

    其中，第一支箭是扩大货币供应，第二支箭是扩张性的财政政策，这两支“箭”用的都是从需求侧着眼拉动增长的凯恩斯主义的老办法。第三支箭叫作“结构性改革”，按照国际通行的界定，也就是进行经济体制和政府行为方式的改革，通过强化竞争来提高效率。安倍任上的“结构性改革”，例如放开电力市场、取消只有个人才能经营农业的规定等，虽然效果并非立竿见影，却在实施一段时间以后逐渐显现了靠完善市场制度聚集人气、振兴经济的效果。我国和日本在历史源流和现实环境上存在不少差异，因此对日本经验绝不能照抄照搬，但是这种以长期政策为基础、把短期政策和长期政策结合起来的做法，值得深入研究，从中择优汲取。对我国来说，当下最重要的就是用改革和创新的办法去解决妨碍我国经济持续、稳定、高质量发展的基本问题。我建议不妨运用研究制定《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》时遵循的方法，就是“问题导向”，从现实面临的重大经济社会问题入手，探索造成这些问题的经济体制原因和政策瓶颈，然后有针对性地提出需要采取的措施，进而制定具体方案并组织实施。只有这样，才能更好地实现效率的提高、结构的改善和持续的发展。其中，有两点尤为重要。

 

    其一，构建统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，仍然是改革的核心任务。为了实现这一目标，必须从政治、经济、法治等多方面入手，依靠市场化、法治化、国际化改革，激发亿万民众释放创新创业潜能。今天我们不妨适时对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定的数百项重要改革举措逐项进行复盘，研究哪些改革任务还没有落实、为什么没有落实，以及应该如何解决落实，从而更有针对性地明确目前经济体制和政策中存在的问题，以及需要改革和更新的项目。其二，强化竞争政策的执行，认真实施市场准入负面清单和政府部门正面权力清单制度。同时，及时清理目前存在的对市场活动具有限制性、收缩性效应的经济政策，对可能阻碍劳动力、土地等要素流动的相关法律和相关制度加以实质性的革新。对于一些滥用市场支配地位的行为，必须及时通过竞争政策的执行和依法治国原则的落实加以消除。

 

 

    2024 年中共中央政治局首次集体学习，聚焦新质生产力，强调要继续做好创新这篇大文章，这就需要进一步营造有利于科学进步和技术创新的制度环境。科学和技术的进步，是全人类的事业。其实，科学和技术这两件事也要分开。一般来说，基础研究靠市场、企业是很难开展起来的，因为不确定性和外部性太强，除非企业发展到有相当大的体量和财力才会进行基础研究。而大多数普通的小企业很难做到这点，这就需要政府和社会有更多的投入。而对于技术的激励，市场无疑有更大的空间。

 

    今天，我们要在新一轮技术革命和产业变革的浪潮中赶上潮流，甚至走到潮流的前面，最重要的不外乎两条：一是坚持改革，以创造一个更有利于激励创新和创业的环境，使更多人才涌现出来 ；二是继续开放，和社会各界的相关人士一起在竞争中合作，把科学和技术的革命推向前进。对于企业界来说，最关键的是要打造企业的核心竞争力，提高产品附加值，向价值链的两端进一步延伸。前端是研发设计，后端是品牌、营销、渠道、管理、售后服务等，这两端都是高附加值的。对于政府来说，应该有所为、有所不为，始终将重心放在提供良好的营商环境上。举个例子，中国曾借鉴日本战后早期实行的选择性或差别性产业政策，就是试图用一整套财政、金融政策乃至行政、法律手段，去扶持一些产业，但客观上也抑制了一些产业的发展。在 1990 年代后期产业政策的相关讨论中，对于这种产业政策的方向逐渐达成一种共识，就是认为差别性的产业政策需要向功能性的产业政策转型。所谓功能性的产业政策，就是指利用产业政策来帮助、提高、强化市场的功能，它和市场的关系一定是友好的、互相配合的，能够促进市场作用的发挥，强化有序竞争。

 

    其实，什么是最好的产业结构？什么是最有希望被市场所接受的产品？几乎没有人能够准确预测。只有一个办法，就是尽可能创造这样一种营商环境，使得个人和企业的千军万马能够往前冲，最终总有一些人和企业能够取得突破，那么就可以顺着这些突破的路径继续往前走，而不是去主观选择产品的发展方向和技术路线。当政府把市场有序竞争的氛围培育起来，让市场在法治的基础上充分发挥作用、加速优胜劣汰，从高速增长到高质量发展的转化一定更为顺畅。