冯兴元 陈幽泓
来源：《财经》2015年第10期
在现代市场经济国家，政府部门，社会组织部门与私人部门都实行自主治理。自主治理的基础则是治理主体的自主性、独立性和法律地位上的平等性。行业协会与商会这样的社会组织也一样。只有这样，它们才能充分发挥其应有的职能与作用。作为工商业界中企业之间的成员互益性联合组织，它们的首要职能应该为维护组织成员利益和代表所在工商业领域的总体利益。
但是中国还不同于现代市场经济国家。中国迄今为止还没有协会法或者商会法，只存在一个社会组织登记管理条例。
中国的行业协会与商会，其多数由政府自上而下设立，或者由政府部门改制而来，政府干预和控制严重，往往代行部分政府行业管理职能，被称为“二政府”，属于体制内生成型行业协会或商会，缺乏自主性、独立性和法律地位上的平等性。只有小部分行业协会与商会是自下而上设立，属于体制外生成型行业协会或商会。即便它们不是“二政府”，其自主性、独立性和法律地位上的平等性仍然不够。原因在于中国的社会组织仍然处于被管治的状态，存在行政主导的问题，行业协会与商会的地位低于政府部门。
上述这种格局看上去似乎问题不大。但是这也决定了，当中国政府的法规政策或者政府行为严重影响整个工商业或者某些企业的利益时，行业协会与商会往往无力进行强有力的政策维权，只能单条腿走路：也即向政府陈情汇报的协商性民主之路，而非与政府慷慨力争的竞争性民主之路。
竞争性民主的经验
存在竞争性民主的地方，协商性民主可以起到锦上添花之功效；不存在竞争性民主的地方，协商性民主虽然比其不存在要好，但是很多话题是碰不得的，事先即被排除在协商之外。有了竞争性民主，再添上协商性民主，行业协会与商会等社会组织作为政府部门、私人部门之外的第三部门的自主治理才能生机勃勃，富有活力。一方面，政府与行业协会及商会可以共建政社合作伙伴关系，制定和执行伙伴关系合作标准，实现社会组织管理机构的社会化和扁平化，厉行社会共治。另一方面，即便存在合作伙伴关系，也不排除在意见不一致时采取非合作性行动，组织记者招待会、政策讨论会，要求立法部门举行听证会，递交书面抗议，或者更剧烈的对峙性行动，以求解决工商业或其某些成员的利益诉求。当然，这里的“非合作”只是相对而言，现代市场经济国家的政府、社会组织与个人都要求在遵守法治方面合作。而且它们一般也是这么去做的。
这种协商性民主与竞争性民主的结合可以以英国为例来加以说明。英国的政社合作伙伴关系模式简称“英国模式”，颇有特色。该模式的特征是，英国政府和社会组织签订相互权利义务和达成合作伙伴关系的协议（compact），组建一个自主治理的社会组织管理部门，建立行业协会与商会的公共评价和评估机制，成立一个由政府、社会中介机构和社会组织代表组成的独立管理机构，形成在相互信任、相互监督和公开透明基础上的合作伙伴关系和合作公益机制，来共同制定社会组织发展的公共政策，并共同负责社会组织的登记、组织认证等工作。
这些公共政策包括：社会组织自身管理体制改革的总体思路、战略和实施步骤；社会组织管理体制改革的法规、规章和政策；政府职能向社会组织转移的内容范围和方式；行业协会与商会的规范化方案，包括筹备、成立与运行的方案等。
但是，在中国这种合作伙伴关系的基础是很脆弱的，因为行业协会及商会与政府之间的地位不平等，而合作伙伴关系的基础是合作者的地位应该是平等的。无论是社会组织还是政府，都是在法治之下各自行使自己的治理职责。
另一方面，也必须明确，在“英国模式”下，行业协会与商会等社会组织仍然有着选择竞争性民主手段进行政策维权的选择。当政府政策与行业协会、商会的利益发生严重对峙时，行业协会与商会首先在合作伙伴关系框架内通过协商解决问题。如果解决不了问题，那么行业协会与商会可以直接通过“抗争性”维权的方式维护工商业利益，其前提是法律已经确立了其独立的、与政府平等的法律地位。
在中国“行政本位”的体制下，由于法律的长期缺位，那些依赖行政权威和行政资源的行业协会与商会总体上难以代表工商业界利益、行使其维护成员企业和商界权益的制度功能，无法在经济格局中发挥应有的防护作用。防护作用的缺失致使中国经济运行体制中工商业者被公权力侵权的情况极其严重。
比如，中国中小企业的税费普遍严重，使得许多中小企业主不得不成为“刁民”，如果不想方设法逃税避税，就可能入不敷出，无法持续经营。北京金百瑞农业科技有限公司这样一家农业企业每年的涉公非税收各类支出占到营业额的5％－10％，使得税、费、罚占了小微企业近一半成本。很多地方，作为政府和法律代表的基层行政执法人员，可以通过行政程序的前置审批环节直接决定企业和经营者的生存发展。政府部门可以使得企业数十万、数百万、数千万、数亿财产不受法律监控和约束被灭失，甚至发生官夺民产的严重恶政。中国哪个行业协会与商会在这方面能够与政府部门取得有效协商？答案是基本上没有。平等协商渠道基本上不存在，貌似存在的渠道（比如由协会商会领导作为人大代表或者政协委员递交议案和提案）也无效。至于竞争性民主范畴的手段，则暂且更够不上一提。这一现象，从侧面上也看到中国的行业协会与商会本身的地位薄弱，它们在维护成员企业和行业利益方面的功能基本上未能或者难以发挥。
“占坑型”社会组织
上述民营企业的恶劣生存环境，说明中国的很多行业协会与商会属于“占坑”型的社会组织，它们占据了作为行业协会或商会的位置，也就是“坑”，好听点就是空间，但是不履行或者没有充分履行市场经济中行业协会或商会应该履行的职能。
民营企业的恶劣生存环境也说明了，行业协会或者商会数量大，并不意味着其力量就大。根据国家民政系统的统计，截至2013年12月底，全国依法登记的行业协会与商会近7万个，其中全国性行业协会与商会800余个。其数量不谓不大，“占坑”不谓不多。
据统计，由市场自发产生的所谓体制外行业协会，大约只占全部行业协会数量的30％左右。即便有些行业存在这类行业协会，也不意味着其活力就大。在现有体制下，它们很难做到自主性、独立性和法律地位上的平等性，一般缺乏吸引力，而且它们没有“二政府”型行业协会或商会所具有的代行政府部门行业管理职能的权力，不能让行业内企业“屈从”。
还有一种“占坑”型协会组织表面上类似于德国的属地制商会，但实际上是政府部门。在严格意义上，不属于我们这里的讨论范围，但是又不能不提及。那就是个体劳动者协会和私营企业协会，合称“个私协会”。它们一直是国家各级工商行政管理部门的重要职责和直属事业单位，由政府组建、拨款、派出工作人员，并规定其首要职能和工作是加强政治引导，推进个私企业党建工作，围绕中心工作，为经济发展和社会稳定服务。
据中国个协统计，截至2011年底，全国共建立县区级以上个私协会（含合署办公的个私协会和单独建立的个协、私协，下同）3941个，其中，省级32个，地（市）级468个；在县区级协会以下还建立基层分会21282个、会员小组10.6万个、行业组织7047个。全国“加入”各级个协的个体工商户共有2807.8万户，占个体工商户总户数的74.8％，全国“加入”各级私协的私营企业共有558.3万户，占私营企业总户数的57.7％。而且，个私协会会员企业中的从业人员多达1.4亿人。全国的个协的数量不谓不大，但是这也说明其“占坑”也大：由于个私协会的官办本质，往往是工商局领导担任协会领导职务，个私协会缺乏市场经济中商会或者协会本应具备的自主性，独立性，以及法律地位上的平等性。
在改革开放之初，中国的行业协会与商会的生产基本上依循体制内生成机制，由政府自上而下组建产生，或者随着政府体制改革过程转制而来。如此产生的组织，官办色彩强烈，独立地位缺失，政府干预严重。随着中国经济的市场化，民营企业日益需要拥有自己的行业或者商务代表组织，由此催生了越来越多体制外企业自行组织的、内生型行业协会与商会。
比如温州灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会等，都是由行业内企业自发自愿组建的非正式组织。其中温州烟具商会成立于1991年。后来根据国家经贸委于1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知，上述四家协会都被温州市政府列入该市的试点协会（共7家），从而得到政府的正式承认。
随着中国市场化的深入开展，政府日益意识到行业协会与商会的重要作用和独立发挥职能的重要性。但这既需要体制内生成的行业协会与商会改制脱钩，也需要更多体制外生成的、自下而上自组织的行业协会与商会的出现。但是，在体制刚性状态下，这一转型过程将是漫长的。
2013年党的十八届三中全会提出了“政社分开”的制度要求，国务院于同年提出2015年落实这一决定，同时还决定引入“一业多会”打破“一业一会”的垄断，并不再要求新的行业协会与商会的注册登记有“业务主管单位”。2014年十八届四中全会决定要求加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展，支持行业协会与商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。
迄今为止，中国的行业协会与商会随着市场的发育与政府职能的转变而得到了较大的发展，在成员服务、行业管理、行业自律、承接政府委托与政府转移职能等方面逐渐发挥重要的作用。但是，中国的行业协会与商会发展仍然受到许多体制问题的困扰。行业协会与商会具体的治理与运作问题表现为：
一是设立运作问题：由于行业协会与商会组织的生成模式的主体仍然是由政府推动和政府机构重组为主，新生成的协会商会组织能够自下而上顺应市场需求产生对于其在经济活动和社会治理未来的发展中真正发挥作用至关重要。为此，政府提出要打破“一业一会”和不再要求新设立协会商会有“业务主管单位”，但是，由于对于协会和商会的设立仍然适用审批制，自下而上方式设立行业协会遭遇行政审批的瓶颈。当前，异地商会发起有强烈动力，但是因缺乏对全国性或者跨行政区的行业协会与商会注册登记的具体标准和程序，民营企业很难通过自下而上的方式来设立这类行业协会或商会。大量现有行业协会与商会仍然有业务主管单位，政府的行政干预与社会组织在市场经济中自主治理不相一致。
为此，十八届三中全会决定提出了 “激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”，国务院办公厅2013年发布规定，要求在2015年基本完成与行政机构的脱钩。从一些省市的改革试点来看，只能做到形式上的脱钩，难以实现真正的脱钩。而尚未实现与政府脱钩的许多行业协会或者商会的行政职能、人员管理、财务资产、党建、外事管理服务、工商税务检查、官员或者离休官员派任要职等等，都与政府行为关系紧密。
二是职能作用问题：目前协会和商会在涉及经济治理方面的功能较少，例如制定技术标准、进行产品认证、行业自律与准入、参与国际标准制定、解决国际诉讼、参与政府决策等。现有行业协会和商会在代表和维护成员企业利益的基本服务和增值服务上相对比较薄弱，满足成员服务需求的能力有限，主要的职能作用还集中于初级的互益服务层次。
同时，对成员企业提供的服务一般化，往往随大流、没有特色，缺乏针对性、及时性、系统性、持续性和前瞻性。很多企业参加了多个行业协会与商会组织，所得到的基本服务往往雷同，导致一些会员企业对过多的活动邀请存有抵制心理。
此外，部分行业协会与商会组织甚至利用与政府关系的这种特殊地位，向成员企业收取各种不当费用，比如（评比费等等），这些都影响到组织的绩效。
三是内部治理问题：目前行业协会与商会组织虽然在形式上一般具备民主选举、民主决策、民主管理与民主监督机制，但是其中多数还难以像阿拉善生态协会那样真正落实这“四大民主”，多少存在“内部人控制”问题。
社会组织的职能和作用的发挥主要取决于会长的个人动员能力和会长及其管理班子的管理能力。随着很多行业协会与商会的会长人选发生变化，秘书长人选也往往跟着新任会长的个人喜好而发生变化，这也与缺乏民主治理的文化与制度有关。
再次，部分行业协会与商会的运行与资金来源依赖于一家有实力的企业，虽然没有缺乏资金、办公场所与工作人员配备之虞，但是行业协会与商会容易失去独立性和代表性，难以代表其他成员的利益。以上这些因素都降低成员企业参与的积极性和组织职能作用的发挥。
四是诚信自律问题：总体上，除了少数对信用、专利、无形资产等要素有特殊依赖性的社会组织外，协会和商会所应发挥的行业自律职能并不充分。目前中国的行业协会与商会在行业自律上的约束是一种弱约束，尚未建立行业协会与商会及其从业人员的诚信体系，这种诚信体系本来有利于强化行业自律。协会和商会组织采取的是提倡会员企业自律自约，但对于会员企业的不自律行为缺乏透明、有效的惩罚措施。
此外，部分行业协会与商会中的个别成员对组织治理的控制较大，影响其行业自律与面向公共利益的运作。一些行业协会与商会甚至有意或者无意采取与国家法律相抵触的反竞争的操作，这些行为不仅影响企业的创新和行业竞争力，而且危害协会和商会组织的正能量与公信力。
上述一系列问题就导致很多行业协会与商会的作用力和影响力不够，进而影响成员企业对参与行业协会与商会的积极性，也使得协会资金来源不足，尤其是会员费和捐助资金不足。这又使得其内部工作人员的工作班子待遇较低，缺乏工作积极性。由此形成一种不断的恶性循环。
改革探路
基于上述分析，中国亟须改革行业协会与商会，通过改革强化其活力，使其发挥出应有的职能与作用。
第一，需要从强化行业协会与商会的自主性、独立性与法律地位上的平等性角度来解决影响行业协会和商会活力不足的体制问题。这意味着政府职能要从无限政府转向服务型政府甚至有限政府，从管制转向治理。事业单位改革要到位，否则政府职能只是转移到事业单位或者“二政府”，结果政府仍然为无限政府，没有真正转移职能。
第二，加快行业协会与商会立法，以法律高度保障其职能与作用的发挥。十八届三中全会与四中全会决定对行业协会与商会的发展提出了明确的方向，从这一动向看来，由全国人大对行业协会与商会进行立法的时机也已经成熟。需要在立法时明确引入行业协会与商会的“一业多会”的竞争体制和取消业务主管单位。这是因为中国的政策多变，立法规定能保障改革和发展的方向。新的法律应简化对行业协会与商会的注册登记或备案程序。行业协会与商会的新设，总体上可遵循备案制和核准制相结合的原则进行。根据经济类社会组织的成熟程度来区别对待：在未成熟时，可以参照广东省一些城市的经验，运行前先备案；条件成熟时，再核准正式注册登记，获得法人资格。
除了根据一定明确的最低核准条件直接由下而上设立全国性和跨区域行业协会与商会之外，还可以部分参照台湾地区的经验，只要在各地区建立了一定数量的某个行业协会或商会，即可申请设立全国性的行业协会或商会。具体到大陆，这意味着，一定数量的省份设立了某个行业协会或者商会，即可到民政部申请核准设立一个全国性的行业协会或者商会，或其联合会。同样，设立省级、地市级、县级的行业协会或者联合会也依次类推。
第三，有必要促进行业协会与商会完善其内部治理机制，要求其根据其章程去运行，政府和社会各界根据其章程对其运行进行外部监督。各级政府可通过政府采购形式支持由独立于政府的、有专长的研究培训机构对行业协会与商会工作人员提供内部自主治理培训。培训内容除了包括与行业协会与商会的专业运作和管理有关的内容之外，也需要包括“民主选举、民主决策、民主管理与民主监督”培训，尤其是《罗伯特议事规则》培训，要求行业协会与商会在落实其内部治理机制方面做到。
第四，还需要加快改革自上而下建立或由政府转制而来的体制内生成型行业协会或商会。其关键在于这些行业协会和商会在行政职能、人员管理、财务资产、党建、外事管理服务等方面要限期与政府脱离关系，自担责任。对一些难以转型的体制内生成型行业协会与商会以及个私协会实行限期退出。很多体制内生成型行业协会与商会虽然经过长期的改制，但是仍然对政府依赖性严重，难以与政府真正脱钩，不能发挥其作为行业协会或者商会所应发挥的作用。此外，现有个私协会更像是政府部门，难以实现真正的转型。对它们实行成功转型的希望太小，交易成本太大。上述行业协会与商会可以通过限期退出。同时应加速引入由民营企业自下而上自行组织的体制外生成型行业协会与商会，或者说私人部门内生型行业协会与商会。现有的个私协会则可以在短期内取消，鼓励个私企业自下而上组建新的个私协会及其联合会。
（注：作者冯兴元为中国社科院农村所研究员，陈幽泓为中国人民大学公共管理副教授）
