从制度上促进和保证政商之间的良性互动

浦文昌*

    实现政商之间的良性互动是建设健康的政商关系的关键所在，是促进国家或地区经济社会可持续发展的重要保证。要根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，借鉴发达市场经济国家有益经验，全面深化改革，在制度上促进和保证政商之间良性互动。

    一、政商之间良性互动的必要性和重要性

    在发达市场经济国家，政商互动包括政府影响商界和商界影响政府两个方面。政商必须良性互动是市场经济条件下政商关系的特殊性决定的。在命令经济体制下，虽然政府和公有制企业之间也有一定的互动和沟通，但由于企业都是政府的附属物，并不存在市场经济体制下的政商互动关系。在市场经济条件下，在政府（泛指包括中央和地方各级行政、立法和司法机关及其官员）与商界（包括企业、商人、企业家、各类商业会员组织和商界领袖）之间，在许多问题上存在相互依存（互补、合作）和相互对立（矛盾、摩擦，甚至对抗）的关系 ①。其依存性表现在：企业和企业家，特别是民营企业和民营企业家是经济发展的驱动力，也是政府解决充分就业、加强社会公共设施建设等诸多社会问题的合作伙伴。但就资本的本性而言，正如亚当.斯密在《国富论》中指出的：“一个商人不一定要是任何一个国家的公民。他在哪里经商，对他来说在很大程度上是无关紧要的，一件非常细小的不快之事，就可以使他把资本从一国调往另一国。随同迁移的是资本所支持的全部产业。”② 因此，为促进和保证经济的稳定增长，政府必须为商界提供良好的投资环境和经营环境，以吸引和激励商界增加对本国、本地区的投资、提升其经营业绩；就商界而言，为实现自己的盈利目标，必须遵照政府制定的法律法规依法经营，履行社会责任。其对立性表现在：政府的主要目标是实现经济和社会可持续发展，侧重于国家和地区的全局、长远利益；而商界的主要目标是为自己创造利润，侧重于企业或行业的局部、近期利益。③政府为维护全局利益、调控经济，间接或直接地影响商界，而商界为维护自己的权益通过各种渠道说服与影响政府，在双方的互动中必然会出现利益矛盾，产生利益博弈。为增进政商合作，防止矛盾对立，在利益博弈中实现双赢，双方的良性互动就显得非常重要。它不仅能促进国家地区经济持续增长，而且有利于建设廉洁政府、保持社会稳定。
    政商良性互动的主要标志是双方的互动方式和行为都依法合规有序，实现社会公共利益和商界局部利益的均衡和双赢。在政商之间的合作和博弈中，政府是矛盾的主要方面，发挥着主导作用。作为国家或地区治理的最高领导者、宏观经济调控者、市场监管者，政府掌握着巨大的公共资源和公权力，商界特别是民营企业对政府只能采取“惹不起，躲得起”的态度，在对外开放的条件下，企业随时都可以把资本调往其他地区以至其他国家。为此，为加强和改善政商关系，促进政商良性互动，各级政府应该主动地从商界影响政府和政府影响商界这两个方面完善相关制度建设。

    二、商界影响政府的主要方式及其制度建设

    企业注重对政府的公关并非是我国民营企业的特有现象。据麦肯锡2010年的全球问卷调查，绝大多数跨国公司的高管都认为，由于“政府对企业的产业和经济价值具有巨大影响，并还在进一步扩大”，“企业必须主动，定期与政府接触” ④，为此，大公司特别是跨国公司大都设有专门处理政府关系的机构和部门，或配备专门的高管负责该项工作。
    在发达市场经济国家，商界影响政府公共政策决策的方式主要有以下渠道和措施：一是由企业或个人各自对政府官员开展游说和公关活动。由于企业家、高管、商界领袖与政府官员处于同一社会阶层，他们很容易建立起个人关系。二是采取集体行动，即通过由自己牵头成立或积极参加相关商会行业协会等商业会员组织，与政府开展谈判和磋商，提出政策建议，争取政府对本行业或某些重大项目的支持。三是以实施重大投资项目去说服、影响政府采取有利于自己商业活动的政策。发达市场经济国家都是法治国家，以上方式和行为都必须依法合规、符合道德准则。尽管这样，商界影响政府的“越线”行为仍然经常发生,所以发达国家对此都有严格的制度规范和法律监督，如美国在1977年制定了《美国反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act，简称FCPA），英国于2010年制定了《贿赂法案》（Bribery Act 2010），而且执法力度不断增强。企业则普遍建立企业内部的合规管理制度（The Compliance System），如西门子公司在2007、2009拨入出贿赂丑闻并被美国司法部依法查处后就制定了其合规管理制度，表示：“西门子把预防腐败、禁止违反公平竞争等不正当经营行为置于最高优先地位。我们的主要原则是：西门子只有干净的业务。”⑤
    相相比而言，我国的商会、行业协会等商业会员组织尚未充分发育，民间性的行业协会虽然已经迅速发展起来，但他们并没有与政府部门协商的制度性沟通渠道，难以履行与政府部门协商、博弈的集体行动功能；各级工商联虽有通过政协开展参政议政的正式渠道，但并无与各级政府进行协商的制度性渠道，且其组织属性属于主要承担党的统战任务的人民团体，人员均为公务员编制，所以也难以代表企业界的切身利益，与政府部门开展利益磋商。在这种条件下，商界特别是大型民营企业主要是通过个人向政府官员单独公关，以及实施重大投资项目去影响政府及其公共政策；此外，我国市场经济体制和法制还不很健全，并尚未在企业中建立可持续发展及社会责任的自我约束合规管理制度。因此商界的越线行为就必然更为突出，以至在政府公关中出大量的贿赂行为。在建立新型政商关系中，要实事求是地看待企业或企业家个人，以及商业会员组织、商界领袖与政府官员建立个人关系的行为。关键在于商界与官员的个人关系必须依法合规和符合道德准则。要提倡君子之交，禁止权钱交易的贿赂行为。
    在建立新型政商关系中，为规范我国商界与政府互动、影响政府决策的行为，要着重做好以下制度建设：
    1、加强反商业贿赂的制度建设。面对商业贿赂的巨大存量和潜在增量，反商业贿赂的制度建设急需加强。在立法方面，我国现有反行贿的法律规定分散在《刑法》、《反不正当竞争法》、《公司法》，以及基金及证券法的有关法律和行政法规中，对贿赂的震慑力和执行力都不够强大。为此，要尽快制定统一的《反贿赂法》，充分揭示贿赂政府官员谋取不正当利益的法律风险，引导商界通过正当合法的渠道和法律程序去克服与政府互动中的各种违规问题。同时进一步加大执法力度，有法必依，有贿必罚，以强大的法律震慑力遏制商业贿赂行为的滋生和蔓延。
    2、加强商界与政府互动平台的制度建设。在发达市场经济国家中，有众多的商业会员组织，商界能通过这些组织广泛参与公共政策的形成 ⑥。商会、行业协会，以及类似美国商业圆桌会议等其他多种类型的商业会员组织是商界采取集体行动与政府互动的重要平台和渠道。商界与政府互动的内容广泛、形式多样、次数频繁。在我国，为拓展政商互动，仅靠政协和人大是不够的。在发展协商民主中，应大力发展和规范商业会员组织，建立相对固定的商界与政府对话互动的制度。在组织上要以工商联（总商会）系统为基础，建立纵向和横向相结合的商业会员组织网络体系，有序推进各类商业会员组织去行政化改革，恢复其自治组织本性，以更好发挥其沟通政商互动和加强商界自律的作用。工商联也需要进行自身改革，要推进相关立法，1952年政务院颁布的《工商业联合会组织通则》已经不适应新形势，要加快制定《商会法》，重新界定商会的性质、法律地位和主要职能，坚持统战性，突出经济性和民间性，以便在政商关系中更好发挥其代表民营经济整体利益，与政府部门就经济和公共政策进行协商的积极作用。在这方面可以借鉴法国、德国等大陆法系的商会制度，在《商会法》或《工商会法》中明确规定工商联代表民营经济和行业整体利益与政府部门之间进行政策协商的制度性安排。
    此外还应积极创造条件制定《商法》，清晰界定商、商人、商人组织的概念及其法律地位和权利义务，这对于明确政商互动关系中企业和商人权利定位具有重要意义。
    3、全面推行企业可持续发展和社会责任制度。要在大型企业中建立企业履行社会责任、合规经营的制度体系，把企业与政府的互动建立在履行社会责任和合规经营的基础上，而不是去走官商勾结、违法谋利的邪路。企业履行社会责任和合规经营的原则包括廉政诚信、可问责、透明、符合道德标准、尊重利益相关方权益、严格遵守法律规章、尊重国际行为规范、尊重人权等内容 ⑦。国家要通过修补已有法律（如修改公司法、证券法）、制定新法（如美国制定萨班斯-奥克斯利法案），规定企业必须履行社会责任的强制性条款，并引导企业制定自愿性标准，把履行社会责任和合规经营的自我监管落到实处。

    三、政府影响商界的主要方式及其制度建设

    从发达市场经济国家看，政府对商界施加其影响的基本方式和行为概括起来主要有：一是通过制定和调整公共政策（包括货币政策、财政政策、产业政策、环保政策等）；二是通过市场监管（包括直接监管和合规监管）；三是通过制定或修订法律法规；四是通过政府投资和购买服务等方式和行为，实现促进经济社会发展的公共目标。政府的这些行为必然对商界产生巨大影响，产生政商之间的互动和博弈。为规范政府影响和引导商界的行为，国家建立了一整套的制度和法律，并注意伴随经济社会发展的新形势加以不断调整和完善。
    相比较而言，我国市场经济体制还不完善，政府在资源配置上仍发挥着主导作用，习惯于以直接干预方式去影响和引导商界的经济活动，在公共政策制定、市场监管、政府投资及购买服务等行为上忽视与商界的互动和协商，相应的制度和法律规范不完善且执行力不强。在建设新型政商关系中，要根据党的十八大关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的原则，注意在以下几方面加强政府与商界互动的制度建设。
    1、加强商界参与政府公共决策形成的制度建设。根据形势发展制定和调整公共政策是政府影响商界、调控经济的主要方式，也是最重要的投资环境。公共政策都会涉及公共利益与商界局部利益，以及商界内部行业之间、企业之间的利益平衡。对行业和企业而言每个政策出台都会有“赢家”和“输家”，所以要从制度上明确规定，涉及重大利益调整的公共政策的制定，政府都必须与商界代表进行广泛的互动和协商以求得利益均衡，重大的公共政策还必须经由人大辩论通过。
    2、政府重大投资项目、政府采购，以及政府重大审批事项高度开放透明的制度建设。要通过立法和修法精兵简政、大幅度减少行政审批，在政府内部建立决策、执行和监督的分权制衡制度和机制，严禁官员个人决定一切。为保证商界公平参与，要制定阳光法案，完善建立重大招标和审批事项的社会监督制度和机制，除涉及国家安全，所有招标和审批都要在一定范围内公开信息，接受社会监督，最大限度消除寻租空间。
    3、加强和完善市场监管的机制和制度建设。为了建立良好的政商关系，各级政府必须加强市场监管，同时完善司法救济。“没有市场监管，格雷欣定律就会出现，坏企业将把好企业逐出市场” ⑧ 。要加强监管的执行力，最大限度遏制市场垄断、遏制不公平竞争、遏制商界贿赂和其他各种违背社会责任的行为发生。在监管方式上，对大企业要全面推行政府合规监管、企业合规管理的制度；对中小型企业要实行灵活监管制度，以减少其合规管理的成本。
                                         2015.3.15

* 浦文昌无锡民营经济和民间组织研究所所长、高级研究员，中国民营经济研究会理事，江苏省民营经济研究会、无锡市民营经济研究会顾问。
1 参见《政商之间的关系》，美国edunote 网。Relationship between Government and Business Organizations http://www.edunote.info/2012/12/
2 亚当.斯密：《国富论》上册，第469页，陕西人民出版社，2001年1月第1版。
3 参见盖特：《可持续发展商业案例》。Ross. Gittell：《Sustainable Business Cases》，
http://2012books.lardbucket.org/books/sustainable-business-cases。
4 引自麦肯锡全球调查：“商界如何与政府互动”。How business interacts with government: McKinsey Global Survey results. http://www.mckinsey.com/insights/public_sector/how_business_interacts_with_government
5 西门子公司《合规制度》（The Siemens Compliance System），http://www.siemens.com/about/。
6 参见哈佛大学教授波特：《美国的政商关系》。Roger B. Porter：Government-Business Relations in the United States，April 8, 2002，John F. Kennedy School of Government, Harvard University。
7 参见维基百科Wikipedia：Corporate social responsibility，http://en.wikipedia.org/wiki/Corporate_social_responsibility
8 引自劳伦斯.萨默斯（曾美国奥巴马总统国家经济委员会的主任）：《加强政商关系》Lawrence H. Summers：“Strengthening the Business-Government Relationship”，2010，http://www.whitehouse.gov/