当代欧洲商会制度变革现状原因及启示

来源：《中国民商》2023年11期，2023-12-11    

作者：浦文昌

 

    商会是全球性组织，并随时代发展不断变革。研究国外当代商会制度变革现状，对于认识商会重要性，把握商会的中国特色、时代特征和组织特性，建设中国特色商会组织具有重要意义。本文从商会的法律地位、会员制度、收入来源、治理管理和国家授权等变量考察欧洲商会制度现状，及其变化原因和启示。

 

 

    1990年代以来，欧洲商会面临着来自政府和会员的强劲改革要求（CCI France 2014）。德国著名政治学家Detlef Sack教授指出：“公法、私法和混合商会制度之间存在相当大的差异，而这些制度又会发生根本性的变化，可以观察到1990年代以来，欧洲“公法制度的急剧减少”（Detlef Sack 2016）。

 

    国际商会（ICC）、世界银行等国际机构按商会法律地位把商会模式分成三种：一是公法商会（也称大陆模式），特征是：国家设商会法，根据“一地一会”原则，由政府批准成立商会，法律地位为公法人或准公法人，属公共管理机构，会员强制入会，政府授权公共管理职能。二是私法商会（也称英美模式、盎格鲁撒克逊模式），特征是国家不设商会法，商会和行业协会都按照民法自由设立，属私法人，一地多会自由竞争，会员自愿入会，政府无公共管理授权。由于两种模式各有利弊，很多发展中国家将两种制度的优点与本国的政治和经济发展特点相结合，形成“混合模式”。需要说明的是，大陆和混合模式制度下的《商会法》《工商会法》仅适用于商会而不适用于行业协会。欧州各国均无行业协会法，任何人都可成立行业协会而无需政府批准，它属私法人，无公共管理授权。

 

    根据三种商会模式定义，本文把商会的法律地位、会员制度、收入来源、治理管理和国家授权等变量作为考察商会制度变革的主要维度。

 

    1990年代以来欧洲各国商会的主要变革是：

 

    1.法律地位变革

 

    目前欧洲45国（包括欧洲东部、地中海地区）中：实行公法商会制度的国家10个（法国、德国、意大利、奥地利、卢森堡、克罗地亚、波黑、黑山、塞尔维亚、土耳其），占比22.2% ；实行私法商会制度的国家15个（英国、 比利时、丹麦、爱尔兰、马耳他、葡萄牙、瑞典、挪威、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、冰岛、瑞士、塞浦路斯、以色列），占33.4%。实行混合商会制度的国家有20个（希腊、*西班牙、*荷兰、芬兰、匈牙利、波兰、罗马尼亚、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、保加利亚、马其顿、亚美尼亚、阿色拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、俄罗斯联邦、乌克兰、阿尔巴尼亚），占44.4%（有*的国家已撤销强制会员制度，商会的有关部门与政府管理部门合并，成为特殊的混合模式）。

 

    1990年以来的变化是：公法模式占比从37.8%下降为22.2%，混合模式占比从28.9%上升为44.4%，私法模式保持稳定。这表明欧洲商会的自治性大为增强。

 

    2.会员制度变革

 

    特点是自愿入会的国家大幅增加。斯洛伐克、匈牙利、西班牙、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚等原来都实行强制入会，而现在都已改为自愿入会。目前强制入会的国家已减少为10个，占比由37.8%降低为22.3%；自愿入会的国家已达35个，占比由62.2%提高到77.7%。这表明欧洲商会内部治理的民主性快速提高。

 

    3.收入来源变革

 

    直到1980年代，各国商会的主要收入都以会费为主。（International Trade Centre UNCTAD / GATT，1982）。历史上商会的会费收入占比为70%或更多。1990年以来，欧洲商会收入结构变革的主要特点是三种商会模式中服务销售收入占比都快速上升。42个全国商会中，服务销售收入占总收入在40%以上的有20个，占47.6%，其中服务销售收入达70%以上的11个，占26%。这表明商会的市场化运作机制大为增强。

 

   4.治理和管理变革

 

   欧洲各国对商会治理和管理的变革各有特色，目的都是为了完善治理、提高绩效。

 

    改革变化较大的是公法工商会。一是完善治理结构。提高决策的民主性、透明度，克服“雾化”（决策不透明）现象。同时增加中小企业在商会代表大会、理事会中的席位和意愿表达；二是调整组织结构。法、意等国都通过合并减少地方工商会的数量（与1975年相比，法国大区工商会由22个降为目前的13个、地方工商会由152个降为81个）。并调整区域工商会和地方工商会的任务、职权；三是建立工商会网络。法意奥德等国都通过建立商会组织网络，更好发挥商会作用。四是精简机构、减少人员，克服官僚主义、提高工作效率。经过1990年代以来一系列改革，欧盟各国的公法商会都已变得不那么官僚，而且更具成本效益了。（Robert J. Bennett 2011）

 

    私法商会也围绕完善治理和提高效率进行各种改革。一是规范商会内部治理和管理制度。如英国在1999年制定《公司和商业名称（商会等）法案1999》，规定任何机构使用“商会（Chamber of Commerce）”名称登记注册须由国务卿经向英国商会（BCC）咨询后予以批准。政府还委托英国商会对区域和城市商会的治理和管理进行资质论证，只有通过整改达到治理和管理标准的商会协会才能获得购买政府服务的资质，使英国地方商会协会的治理管理日益规范化。二是引导商会合并，提高会员覆盖面，使其代表性、服务能力，工作绩效都获得提高。

 

    5.政府授权任务和服务内容变革

 

    公法模式和混合模式商会都有公共管理授权，如授予代表地区企业整体利益、促进地区经济发展、基础设施管理、学徒培训、仲裁调解和签发原产地证明、ATA证明文件等。1990年以来的主要改革是减少商会对经济基础设施的管理授权，如法国机场的所有权、管理权原来均属工商会，现在改为与地方政府共有，管理运行改由私营企业承包，而商会的企业服务任务则大大加强。

 

    在为企业服务方面，1990年以来无论是公法、私法和混合模式商会都突出创业和就业、创新和技术进步、企业国际化等方面的服务。在创业、就业方面，主要是加强创业辅导、创办孵化器；在创新和技术进步方面，主要是加强技术咨询、创建技术创新中心、促进技术扩散、参与建立新产业集群等活动；在企业国际化方面：主要提供出口和国外投资咨询、建立海外分支机构、组织参与国际展览等服务。由于小企业在45国商会会员中占93%（欧盟27国商会中占比高达98%），所以三种商会模式的服务重点都是中小企业。

 

    推动制度改变的主要因素

 

    欧洲商会变革的原因十分复杂，是由外部环境诸因素和内部诸因素及其互相影响推动的，主要有：

 

    1.外部环境影响因素

 

    首先是经济环境变化的因素。一是1990年代以来，传统产业衰落、现代服务业、高科技企业蓬勃发展，企业结构两级分化加速，中小微特别是小微企业数量占比急剧增加。在公法商会内部，大企业会员数量很少，实力强大并不需要商会服务，但必须缴纳大额会费。小微企业会员占比在90%以上，它们需要商会服务但不愿交会费，还要选举权。这导致商会内部权益失衡、凝聚力下降，产生改革压力；二是全球化影响。

 

    企业国际化趋势推动商会调整服务重点，加强创新创业和国际化等服务；三是经济危机影响。2008年及2012年的危机，以及2020年的大流行导致政府财政困难，对商会的转移支付有所减少；危机也导致商会的会员减少、收缴会费困难，产生严重的财务和组织稳定压力。四是信息技术革命影响。信息网络技术发展导致商会的一些传统服务失去吸引力，使私法和混合模式商会留住和招募会员更加困难。以上诸因素必然会刺激商会在制度上进行多方面的变革。

 

    其次是政府政策变化的因素。在公法商会中，法国实施基础设施管理新政策减少商会的权力、收入；德国为支持中小企业，降低或免收中小企业会费等新政策，都为工商会带来财务压力；荷兰政府把商会的有关机构与荷兰政府的经济发展局合并，履行企业商业登记簿登记注册、企业信息和咨询等法定任务。所有这些都要求商会进行相应的制度变革。在私法、混合模式商会中，政府通过合作伙伴关系支持商会。但委托给商会的任务并不稳定，对商会的治理和管理运作影响很大。此外，政府的政策重点也会影响商会的服务重点。1990年代以来各国普遍制定支持中小企业的政策，导致各国商会都把支持中小企业作为重要任务。

 

    三是政党政治变化因素。政党对商会的战略考量严重影响其商会政策走向。欧洲各国反建制政党的兴起，使政党多元化，它们对商会的考量很不一样。如匈牙利青民盟、奥地利新奥党，都致力于结束商会的强制性会员制度（Zellenberg；Zachari.d.B.；Zellenberg2015）。执政党轮替可能导致商会制度多变。如匈牙利1989年时为私法商会，1994年设立商会法，改为公法商会、强制入会，而2009年的CXXI/1999法律则又采用混合模式。

 

    2.商会改革的内部影响因素

 

    欧洲商会制度变革的内部因素主要有：

 

    一是会员逻辑因素。会员向商会缴纳会费既是承诺，又是投资。会员逻辑表明商会只有为会员提供足够的利益激励，才能从他们那里获得足够的资源。如果商会的服务不能满足会员的需求和期望，在私法和混合模式商会中会员就会退会。本世纪初，英国一些商会的政府合同收入占比高达75-80%时，成员流失率是保持自愿商会的四倍（Robert J. Bennett，2011）。原因在于商会因忙于政府委托任务而忽视了为会员的服务。在公法商会中，虽然会员不能退会，但也会产生对商会的强烈不满，迫使商会进行改革。

 

    二是影响逻辑因素。商会只有能对公共当局提供足够的激励，才能接近公共当局，对其施加足够的影响，并从这种交换中获取资源和利益，得以生存和发展。欧洲一些国家商会政策的改变通常与商会服务不能满足公共当局的要求有关。

 

    三是绩效逻辑因素。从欧洲商会制度变革看，无论从会员的角度看，还是从政府委托商会提供服务的角度来看，组织的绩效都是核心（萨克，2016）。无论是对会员，还是对公共当局的激励都要讲求绩效。否则，商会就会面临来自会员和政府两方面的改革压力。在法国，企业界和社会各界多年来一直对工商会的官僚主义、服务不佳、绩效不高而非议不断，改革的呼声越来越高。德国在1990年代就出现了批评工商会制度的社会运动，并在1995年出现了“德国独立商会协会”这样的全国性抵制工商会的社团。

 

    从欧洲各国的商会看，商会规模、服务质量和内容的差别都很大，绩效也各不相同。在会员逻辑、影响逻辑和绩效逻辑交互作用下，会员、政府和商会组织自身都会成为商会制度变革的推动者。

 

    欧洲商会制度变化常有多种因素共同推动。以商会服务销售收入占比上升为例，它既有法律制度、政府政策变化因素。如西班牙商会由公法转为混合模式，其战略目的就是要“将商会变成公司的‘专业服务提供商’”。改革导致西班牙商会的转移收入大幅减少，许多商会收入预算由盈余变为亏损，迫使商会纷纷精简机构、裁减人员、降薪，并努力招募会员、改进服务和增加创收。也有商会内部的各种因素在推动。如1990年以来，私法和混合模式商会中会员不稳定、会费收入下降等挑战日益严峻；通过服务销售增加创收，以发展商会事业、增强商会服务能力的理念也日益普及，这些因素交互作用推动了各类商会更加重视创收活动，使服务销售收入占比日益提高。

 

    结论和启示

 

    1.欧洲商会制度已发生了相当大的变革

 

    改革的主要特征是在五个维度上进行制度创新，保证商会治理公正透明、活动自治自主、服务全面高效，同时密切商会与政府的伙伴合作关系，更好发挥商会的职能，促进经济社会稳定协调发展。

 

    欧洲商会制度变革表明：商会制度须随时代变化不断改革、不断创新。我国有独特的商会体系。全国工商联（民间商会）及其所属商会组织是我国最大的商会体系，其基本特征是统战性、经济性、民间性有机统一。此外，还有中国贸促会（中国国际商会），中国企业联合会（雇主协会）等商会组织。跨行业的工经联、商联会等也带有分别代表工业界和商业界整体利益，为其提供综合性服务的商会功能（类似历史上的“工业总会”、“商业总会”）。这些商会协会组织与政府部门脱钩后，自治性明显增强，在党的领导下积极发挥着桥梁纽带、企业服务和自律功能。在新时代、新征程中工商联及所属商会组织，以及其他各类商会组织都要在党的统一领导下，通过制度创新，更好体现商会发展规律、时代特征和中国特色，增强商会的活力和绩效，加强各商会组织之间、商会与协会之间的优势互补，建设好中国特色商会体系，以更好促进民营经济“两个健康”发展、促进经济社会高质量发展。

 

    2.欧洲商会变革的主要特征是公法商会制度急剧减少

 

    公法商会具有“法团主义”结构。“它的活动不仅由成员控制，而且由国家控制。后者将任务分配给他们（Bob Bennett ，2011，Detlef Sack，2016）；随着公法模式商会转变为私法或混合模式，政府对商会的直接控制、干预大幅度减少，商会的自治自主性明显加强。

 

    欧洲商会改革表明，商会的自治性是商会、协会活力的源泉，也是充分发挥其功能的制度保证。为增强我国商会的自治性，监管制度应尽快向合规监管转变。在加强党的领导和加强党建的同时要切实尊重和保护商会、行业协会的自治性。诸如选举人选、会费标准等属于商协会内部自治权限内的事项，政府部门不宜直接干预。在经济下行压力巨大，商会和行业协会的财务平衡、组织稳定面临严峻挑战的形势下，对商会、行业协会要放松监管、放宽政策，鼓励引导商会协会通过市场化运作克服困难、增强活力、壮大商会协会事业。

 

    3.欧洲各国政府高度重视商会的地位作用

 

    欧洲的政府和学者们认为，与行业协会相比，商会有独特的优势和特色。（黑塞尔廷报告-不遗余力，2012）公法商会被看作是支持企业发展的基础设施，是支持中小微企业的“脊柱”。并“被理解为协调资本主义的核心机构”。（Hancké等人，2008；见A.Hall和Thelen，2009年，第9页）。

 

    商会代表的是辖区内企业的整体利益，对企业、政府和社区的服务具有综合性、互益性。忽视商会的地位和作用，商会特有的互益性服务将被商业中介机构替代，从而推高企业的交易成本。企业从商会组织网络中获得关系资本、社会资本、创新灵感和商业机遇等机会也会丧失。这都不利于促进民营经济特别是民营中小企业的发展壮大。所以，在新时代新征程中，一定要更全面认识商会的地位和作用，把商会列入市场体系、社会治理体系、技术创新体系，以及企业服务体系的组成部分，在促进经济社会高质量发展中更好发挥商会组织的独特优势和作用。

 

作者系无锡民营经济和民间组织研究所、浙江省商会发展研究院高级研究员

（责任编辑  李秀江）