浦文昌：如何发挥我国慈善捐赠事业的巨大潜力

——慈善捐赠事业国际比较的启示

来源：中国民商-民商网  

    从2015年以来，我国慈善捐赠总量一直在1400亿元人民币上下波动，为了突破这一瓶颈要，以修改《慈善法》为契机，合理借鉴领先国家的经验，对我国的慈善捐赠事业进行制度性改革和创新。

    党的十九届四中全会提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，而慈善捐赠事业就是第三次分配的主体。在各级党委政府的重视支持下，我国慈善捐赠事业已获得稳步发展，2022年全国社会捐赠总量达1400亿元。但和第三次分配的要求比，显然还存在巨大差距。我国初次分配规模已达百万亿级、二次分配达十万亿级，第三次分配如果达不到万亿级就很难发挥其功能和作用。本文通过国际比较介绍领先国家慈善捐赠制度特点，揭示我国慈善捐赠事业发展潜力并提出若干政策建议。

    从捐赠世界排名看潜力。总部位于伦敦的慈善援助基金会（CAF）2009年以来每年根据各国慈善捐赠的得分（即捐赠者占成年人的比例）编制世界捐赠指数。2014、2018、2021年中国得分依次为8%、16%、42%；排名依次为第136名、126名、49名。我国的世界排名短短几年就从第126名跃升到第49名，这是了不起的进步。但与得分最高和捐赠占GDP比例最高的领先国家相比，差距仍然很大。2022年印尼得分为84%，已6年名列第一，美国得分61%，排名第九。2023年我国劳动年龄人口为86481万人，加上60岁到65岁老人的人口，潜在捐赠人口有91000万，以此为基数，捐赠人口比例如达到印尼和美国水平，捐赠者人数将由原3.8亿人增加为5.5亿~7.6亿人左右，可见我国捐赠者比例和捐赠额的提升潜力还非常大。

    从捐赠额占GDP总量比重看潜力。2022年美国捐赠总量为4993.3亿美元，占GDP的比重1.97%位居世界第一。在2015-2021年7年中其占比一直保持在2.1%左右。同年，澳大利亚占比为0.96%、英国为0.6%、加拿大为0.47%。而我国2022年社会捐赠占比仅为0.12%。在2015-2021年期间占比一直在0.14%~0.19%之间徘徊。如果占比达到美国的水平，我国的捐赠总量将达到2万亿人民币左右；（参见表1、表2）即使按加拿大的占比也可达到5700亿人民币。

    美国2014年的调查数据表明，捐赠比例与家庭的收入成正比（见表3）。我国早在2010年就超越日本成为全球第二大经济体。2023年，我国GDP总量126万亿元人民币，人均GDP已达到89358元。城镇居民人均可支配收入中位数47122元，农村居民人均可支配收入中位数18748元。根据招商银行发布的《2023年中国私人财富报告》，2022年，我国可投资资产超1000万元人民币的高净值人群人数为316万人，共持有可投资资产101万亿人民币，人均可投资资产为3183万人民币。可见我国发展捐赠事业的财富基础已经比较丰厚，把捐赠水平提高到万亿人民币水平是可以实现的。

    从2021年CAF对119个国家的捐赠得分排列看，德国55名（得分41%）、法国100名（得分32%）、意大利109名（得分29%）、日本118名（得分20）。可见国家富强、人民富裕并不一定捐赠率就会自然提高。所以，认真研究领先国家捐赠事业特点及其支持因素对于我国发展慈善捐赠事业至关重要。

    1.捐赠来源以个人为主。美国2021年捐赠现金4848.5亿美元，其中个人捐赠3268.7亿美元，占67%；基金908.8亿，占19%；遗产460.1亿美元，占7%；公司210.8亿美元，占4%。印尼的慈善资金来源非常多样化，根据2022年的样本分析，其中个人捐款占68.3%，其它来自公司（CSR）、天课管理机构（ZISWAF）、会员会费等。

    2.捐赠分配多元化：美国2021年捐赠现金的分配去向为宗教1357.8亿美元，占27%，教育707.9亿美元，占14%，人类服务653.3亿美元，占15%，基金646.2亿美元，占13%，社会公共利益558.5亿美元，占11%，卫生405.8亿美元，占8%，国际事务274.4亿美元，占5%，艺术文化人文235.0亿美元，占5%，环境和动物保护163.2亿美元，占3%，个人117.4亿美元，占2%。印尼慈善捐赠用于宗教事业的比例为77.7%。其余捐赠从基金会的优先项目来看：教育39.7%，经济赋能24.1%、气候和环境18.8%、倡导17.4%、健康17%。印尼绝大多数慈善机构（89%）在项目编制中参考可持续发展（SDGs）目标。相比较而言，美国的捐赠分配更正式、更结构化。

    3.拥有发达的慈善组织和志愿者队伍。慈善机构、非营利组织和志愿者是筹款和实施慈善项目的主要力量。依据美国国税局(IRS)数据，2022年美国非营利组织197万家，其中公共慈善组织148万家，2019年收入2.4万亿。美国有10.3万个私人基金会，总资产1.1万亿美元。非营利部门就业占全国就业人口10%左右，产出占GDP的5%左右,成为国民经济中的大产业。美国每万人拥有慈善组织达46个。每年有45%左右的人为慈善机构提供志愿服务。印尼在苏哈托时代民间组织只有几千个。在随后的民主进程中，社会组织以超常增长形式发展，新世纪初已达数万个，基金会等慈善机构也如雨后春笋成立起来。如今，印尼的慈善事业已经发展成为一个生气蓬勃的全国性部门。

    4.平衡好政府和慈善主体的关系。核心是尊重和保护慈善组织的自治、自主性，以有利于提高慈善组织开展筹款和实施慈善项目的积极性和效率。美国的慈善捐赠事业是市民社会民主自治的重要内容。各类慈善主体独立自主地按照自己的理念和战略开展慈善活动，政府并不干预。美国慈善的传统是多样性和不断创新，保护慈善自由对于促进美国的慈善和志愿活动非常重要（Elise Westhoff  2023）。印尼高度重视政府和慈善主体之间关系的平衡。印尼的各种慈善管理基金会倾向于更加独立、专业地开展慈善活动，并支持更具战略性和长期性的项目。家庭慈善也“更喜欢独自工作/发光”。企业则把按政府目标开展慈善捐赠看作是政府“双重征税”。所以，印尼政府一方面坚持对慈善事业进行引导、指导。如2001年根据总统令成立非结构性政府机构国家阿米尔天课管理机构（BAZNAS）负责指导监督天课慈善活动，2012 年又实施第 47 号法律，规定印尼所有上市公司都必须为 CSR 计划分配预算等。另一方面允许各慈善主体独立自主地开慈善捐赠活动。

    一是道德、宗教和文化价值观。在美国，基于宗教、道德理念的传统捐赠文化是捐赠事业的重要精神支持，而基于建国精神、市民社会、社区自治的慷慨奉献精神更是促进慈善捐赠事业的驱动力量。在印尼，以“天课”为代表的伊斯兰慈善精神是慈善捐赠的主要精神力量，印尼以社区、村为中心，通过“gotong royong”（人际合作和社区协作）开展公益活动、增强团结的精神在印尼社会中根深蒂固，这种传统价值观同样是慈善捐赠的重要支持。

    二是慈善机构的信任度。各慈善领先国家如美国、印尼等国都高度重视促进各类慈善机构提高透明度，通过问责制不断提高慈善机构的信任度。

    三是先进的技术手段。进入新世纪各领先国家特别是美国利用数字技术不断创新捐赠和支付方式，如美国、印尼都开展在线捐赠，并发挥数字媒体的作用，以有效提高慈善捐赠的效率。

    四是政策激励。美国的研究发现慈善免税每扣除每1美元免税可增加2.5美元的福利。美国不仅有捐赠税扣除政策，还允许基金会免税，允许基金会持有营利性组织的股份但对所持公司的股权没有投票权。如果企业家将企业大部份股权捐赠给自己成立的基金会，就可免除继承税；由于基金会股权没有投票权，他只以少部分股权就可保持对企业的控股权。正是这种政策催生了许多大型基金会。

    五是完善的法律法规。美国大多数州都有慈善和非营利组织法规，由州务卿负责慈善组织注册，由州总检察长负责法律监管，由国内税务局负责捐赠税收减免审批和监督，为慈善和非营利组织提供良好法律环境。印尼为促进慈善捐赠，也很重视相关法律的完善。

    以上各项支持因素形成了慈善捐赠事业的良好生态系统，为发展慈善捐赠事业提供了良好的社会环境。

从2015年以来，我国慈善捐赠总量一直在1400亿人民币上下波动，为了突破这一瓶颈要以修改《慈善法》为契机，合理借鉴领先国家的经验，对我国的慈善捐赠事业进行制度性改革和创新。

    首先，要加强社会主义慈善捐赠价值观的宣传教育。要把慈善捐赠的价值观作为社会主义道德教育的重要内容，将慈善捐赠价值观普及到全社会生产、流通和社会管理各部门各单位。慈善捐赠教育要从幼儿开始，覆盖整个教育领域。努力在全社会树立社会主义慈善捐赠价值观，使之成为发展慈善捐赠事业的持久精神支持和驱动力量。

    第二，大力发展慈善组织。慈善组织和相关非营利组织是筹集慈善资金、实施慈善项目的基础。与实现万亿捐赠的要求相比，我国现有慈善组织严重不足，而且其增速还在下降。根据我国的人口规模及捐赠超万亿的要求，要改变限制型政策，放宽入门条件、简化审批，以努力加快其慈善组织发展。在加强公办慈善组织的同时，放手发展社会慈善组织，同时加强对慈善捐赠的行业监管、法律监管、自律监管和社会监管，以促进慈善组织高质量健康发展。

    第三，进行慈善捐赠市场机制的探索。慈善捐赠市场的主体包括捐赠者——他们拥有资源，自愿自主向慈善机构或政府捐款捐物；中介者——这些机构本身没有资源，但他们有能力汇集资源并分配给较小的慈善机构；实施者——指能筹集资金并直接在计划中使用资金的组织；受赠者——指接受捐赠的个人和机构。要建立由政府宏观调控，以市场机制为主筹集和分配慈善资源的制度和机制。在社会主义市场经济条件下，唯有尊重捐赠者的意愿，才能最大限度调动其捐赠的积极性；唯有允许慈善实施者和中介者创新筹资方式和开拓捐赠需求，才能不断扩大捐赠规模和捐赠的效率；唯有允许捐赠者、实施者、中介者和受赠者之间基于相互协作和合作基础上的有序竞争，才能使我国慈善捐赠事业充满活力并成为产出达5万亿以上的大产业。

    第四，不断完善慈善捐赠事业的生态环境。一要对慈善组织采取问责措施，确保慈善组织筹资和项目实施的透明度、可追溯。二要完善全国性捐赠大平台，通过数字化技术使慈善捐赠更加便利化、可视化。三要完善和加大对慈善捐赠的政策激励，包括加大捐赠税收扣除力度，以及其他精神鼓励措施。此外，慈善行为并不一定是创办者为某种使命感所驱使的产物，而是在各种因素，尤其是国家制度因素的约束下引导他们理性选择的产物。可借鉴美国经验鼓励民营企业家、高净值人士增加对基金会等慈善组织的捐赠。四要继续完善慈善捐赠的法律法规。要制定慈善法实施条例，使之落到实处。

    最后，要切实加强党对慈善捐赠事业的领导。在各级党委和政府的领导下完善慈善捐赠政策，正确引导和推进慈善捐赠市场的制度和机制建设，加强各类社会慈善组织党组织的建设，为慈善捐赠事业高质量发展提供政治保证。

作者系无锡民营经济和民间组织研究所、浙江省商会发展研究院 高级研究员

（责任编辑  李秀江）