浦文昌
来源：中华工商时报2019年10月16日第3版
日本现有中小企业359万个（中型企业53万个，小微企业305万个）占企业总数的99.7%。进入新世纪，日本中小企业政策开始从“救济性支援”转变为“自立性支援”，特别是2008年金融危机后，日本政府通过一系列改革建立了新的中小企业政策执行机构体系和组织制度。2018年日本中小企业经营利润达到创纪录最高水平，日本政府认为各种政策支援组织的指导是提高小企业生产力的重要因素。
组织架构
日本中小企业政策执行机构是由经济产业省中小企业厅负责规划、协调，举国上下紧密配合、相互合作的组织机构体系，它由三个层面、2.5万个中小企业政策执行机构组成。国家级执行机构层面包括：
一是政策性金融机构。包括“日本政策金融公库（JapanFinanceCorporation）”有152个分支机构，“日本信用担保公司（CGCs）”，有52个分支机构，它们都是由政府全资投入的政策性金融机构。此外，还有由政府和工商团体联合投资的“日本商工中金银行”，这三个金融机构负责执行国家中小企业融资政策，直接面向全国中小企业、小微企业提供融资及担保服务。
二是日本贸易振兴机构JETRO（对外贸易组织），它在国内有36个办事机构，在国外有73个代表处，主要任务是为中小企业海外投资提供支援，2017年，它对中小企业海外支援的资产总额为168.6亿日元，当年，在中国举办了15次洽谈会，帮助日本企业扩大在中国的贸易和投资。
三是“独立行政法人中小企业基盘准备机构”（简称“中小机构”“SMRJ”）。该机构是日本经济产业省中小企业厅直属的政策执行机构，法律赋予它25项业务职能，包括为中小企业提供咨询、培训、风险投资，以及为地方举办中小企业服务基础设施提供融资支持。中小机构现有3400名外部专家，为全国中小企业提供从创业期、成长期、成熟期和事业承继等各阶段的咨询。其支援内容覆盖中小企业从创业期到成长期、成熟期各个发展阶段。2014年开始，中小机构建立“万事支援据点”总部和“事业承继支援中心”，并在所有都道府县建立“万事支援据点”和“事业承继支援中心”，为各地中小企业经营和事业承继提供全方位支援，自2012年到2015年间该系统完成了6万多个咨询援助项目，平均每月182个。
四是全国性培训机构。中小机构创办管理了9所“中小企业大学”，为全国中小企业领导人、管理人员和企业接班人，以及各中小企业支援机构人员提供专业培训菜单，它具有易于入学、学费低廉并提供一定补贴，每年有2万学生学习，并与63万人进行信息交流。
地方政府政策执行机构层面，47个都道府县自治体政府都建立中小企业支援中心、事业承继中心，为振兴本地的中小企业做出贡献。各市也建有中小企业支援机构，如广岛市在1980年设立中小企业指导中心，2003年改为广岛市中小企业支援中心，负责为中小企业提供创业、培训、信息、经营革新等支援。
社会层面政策执行机构方面，从2012年8月开始，日本政府实施“认定中小企业经营革新支援机关”制度：由经济产业省通过接受申报，主持考试、审查认证，授权从事中小企业经营革新的支援机构。到目前为止已认定授权了约2.5万个中小企业支援机构（见图1中虚线圈内的各种机构）。它由五类机构组成：
第一类是商工会、商工会议所、中小企业团体中央会等商会团体，其职能是提供综合性咨询支援，发挥地方支援平台功能。
第二类是税•法务类支援机构，主要是税理士、会计士、咨询顾问等专业咨询机构和专家，专注于提供税务、财会、融资、法律、劳动人事、专业管理、技术进步等咨询支援。
第三类是金融机关，如商工中金银行以及各地方的信用社等地方性金融机构或个人，专注于提供融资、担保以及相关企业管理的咨询和援助。
第四类是一些财团法人、社团法人、NPO法人机构，如“财团法人产业振兴机构”等。
第五类是其他中小企业支援机构（主要是市町村自治体举办的中小企业支援中心）。这2万多个机构都通过邮件、刊物向中小企业宣传国家的支援政策，有效提高企业的政策认知度。认定经营和革新支援机构制度的建立，使对中小企业的支援进入“量身定做”的时代，对政府各种扶持政策落实、落细发挥了重要作用，据中小企业厅2014年的问卷调查，有80%以上获得服务的企业对认证支援机构的服务感到满意。
其中日本政策金融公库、担保公司和商工中金的机构数量为2013年数据，支援服务提供者数量为2019年数据。
主要特点
日本中小企业政策执行机构组织体系有几个明显的特点：国家主导、体系完备、公益为主、多元合作、有效激励、法律保障。
其一，国家主导。日本的地方政府、非营利组织都为中小企业提供融资担保、经营咨询、技术进步、人才培训等支援。但是，那些必须由全国统筹、对中小企业发展起决定性作用、需要巨大资本投入并承担较大风险的政策执行都是以国家机构为主导的，而地方政府只起辅助作用。比如，为中小企业提供政策性融资和担保不仅需要巨大资金支撑，还须承担重大财务风险，所以这些都由国家政策金融公库（JFC）和日本担保公司（CGCs），以及商工中金银行（THESHOKOCHUKINBANK）来执行；到海外设立支援机构，创办全国性的中小企业大学，其人财物投入量都很大，地方政府和民间机构很难做到，所以这些支援任务就分别由日本贸易振兴机构（JETRO）和中小机构来执行。众多认定支援机构也以中小机构“万事应支援据点”系统为核心，25000多个认定支援机构的认证、考核、延伸或取消资格都由经济产业省中小企业厅直接领导和处理。（见图2）
图2 中小机构在政策执行机构中的地位
其二，体系完备。日本的政策执行机构体系由25000多个“认定经营革新支援机构”实体联合组成，体系相当完备。其中中小机构万事支援总部及其在各都道府县的支援中心，都道府县政府的中小企业支援中心、各市支援中心都属于政府支援平台，它们一般配备10-15名咨询专家，可接受窗口服务并派遣专家服务。大中城市的商工会议所、市町村的商工会属于伞状团体地区支援平台。目前日本商工会系统的会员企业有86万个，商工会议所会员企业有127万个，合计213万个，占中小企业总数的59.3%。每个商工会和商工会议所都设有“中小企业支援中心”，配备专职“经营指导员”。福岛县石川郡平田村商工会会仅有153名会员，全村不过6000人口，但其秘书处也配备了专职经营指导员1名、经营支援员2名，各地的商会组织既提供窗口服务，也对当地中小企业巡回指导，还与当地其它认定支援机构建立合作关系，发挥服务枢纽作用。（见图3）
图3 商会组织在服务中的枢纽作用
通过这些平台型支援机构可使政策执行和支援服务覆盖所有中小企业，而企业也很容易找到适合自己的支援机构，了解到有关政策的信息。其它各类会计、税务、法律、咨询事务所以及金融机构等认证支援机构都是业内专家，分别专注于税务、财会、劳动、金融、保险、法律、经营管理、技术开发、创业指导、人才培训、事业承继等各类政策的研究、利用和具体指导服务，这些专业服务可完全覆盖企业成长的所有过程、解决企业经营中出现的所有问题。所以一些日本专家认为，2012年开始建立的“认证经营革新支援机构制度”体系非常完备，标志着日本对中小企业支援进入“量身定制”的时代。
其三，公益为主。日本各级政府举办的中小企业支援中心都是公益性机构。它们挂政府支援中心的牌子，但都指定由某个财团法人、社团法人实施。如中小机构在东京都和山形县的“万事支援据点”实施单位分别是一般社团法人东京都信用金库协会、财团法人山形县企业振兴公社；冲绳县政府中小企业支援中心指定由公益财团法人（以下简称“公财”）冲绳县产业振兴公社运行。在市一级，少数城市如名古屋市中小企业支援中心由市政府经济局举办运行，但大多数城市都指定由某个非营利团体承担，如札幌市、北九州市的中小企业支援中心分别由一般财团法人札幌产业振兴财团、（公财）北九州产业学术推进机构运行等。商工会、商工会议所等商会组织的支援中心也是公益机构。以上这些支援机构的窗口咨询、巡回指导和专家服务都是免费的（如由外部聘请专家提供服务则需收费，但收费低于商业咨询机构）。国家、都道府县和各城市政府都对以上公益性支援机构给予相应的经费补助。如承担冲绳县综合支援中心的（公财）产业振兴公社2018年的各种补贴收入为9.2亿日元，占其当年全部收益的71%。山形县酒田市商工会2017-2018年度收入总额为6026.45万日元，其中县补助金3220.77万日元、市补助金689.70万日元、全国商工会联合会补助金213.02万日元，合计4123.49万日元，占当年收入总额的68.42%。
认定的民间事业专业支援机构则都是商业咨询机构，但由于它获得了国家认定，企业委托其经营革新咨询支援项目的费用可以申请国家补贴，企业只要支付1/3，其余2/3咨询费用由国家补贴承担，使中小企业的咨询费用大为减轻。这样就使中小企业都能享受到优质廉价的咨询服务，并进而享受到国家的税收优惠、低息贷款、技术进步补贴等政府扶持政策。
其四，多元合作。
一是政策制定机关包括经济产业省中小企业厅、各都道府县政府等政策制定机关与各类政策执行机构之间的合作，通过互动使政策制定机关了解中小企业经营中存在的各种课题，使政策执行机构以及广大中小企业充分了解政府政策的信息。
二是加强中小机构各都道府县“万事支援据点”与当地商工会及商工会议所建立密切的合作关系，实行优势互补。
三是组织平台型支援机构与众多专业支援机构的合作。如中小机构在各都道府县和县市支援中心、商工会和商工会议所的的指导中心，以及一些金融机构举办的支援机构都分别与相关专业认定支援机构建立合作关系。通过合作使执行政策和对企业的支援效率得到有效提高。如兵库县政府于2003年以县政府支援中心为平台，联合（公财）新产业创造研究机构（NIRO）、兵庫县商工会议所、兵库县商工联合会等18个支援机构以及当地金融机构建立了“一站式”中小企业支援机构网络。这个网络还从各支援机构的10万多件咨询案例中挖掘出300个值得重点支援的成长型企业，并已开始进行支援。再如东京都丰岛区自治体支援中心与当地的信用金库建立“一站式”支援中心，为本地中小企业提供融资、创业、扩大销路、劳务、经营革新等多种咨询服务。
其五，竞争激励。日本政府对认定支援机构实行优胜劣汰的竞争激励机制。主要措施是：一是设定认定授权的时间限制。各支援机构认定的有效期为5年，可再申请延伸，但必须经由中小企业厅考核批准。如不申请则取消认定资格；二是加强考核并责令改善，如果未进行改善，则取消其认定资格；三是通过不断扩展各类专业认定支援机构，使平台型支援机构相互之间、平台型和专业支援机构之间、专业机构相互之间产生优胜劣汰的竞争压力，促使各支援机构加强内部指标考核，提高支援服务的效率和质量。如神户市商工会议所对巡回指导次数、窗口咨询件数、专家咨询件数、专家派遣数、企业合作匹配数、流动资金斡旋数、经营革新计划制定指导数等13项指标制定了目标值、实现值，并进行评价。
其六，法律保障。日本政策执行机构体系的建立和完善是以法律为基础的。目前日本中小企业相关法律有《中小企业基本法》1部、专门法37部，合计38部法律。在专门法中，促进中小企业经营创新和创业方面有7部；加强中小企业经营基础的法律有13部；促进中小企业适应经济和社会环境的变化方面有8部；促进资金供给充实自有资本方面有6部；小微企业方面有3部，中小企业行政组织法律即《中小企业厅设置法》1部。根据经济环境的改变，日本政府适时制定新法或对旧法进行修改、合并。如2000年以来，日本已新设立《中小企业经营力强化支援法》（2012）、《小企业基本法》（2014）等9部，并对《新事业创造促进法》、《商工会及商工会议所对小规模事业单位的支援相关法律》等6部法律进行了修改。这些法律为日本中小企业支援政策的稳定和有效执行提供了法律保证。
几点启示
日本中小企业政策执行机构体系还存在服务能力参差不齐、机构之间合作面不宽、企业对政府政策认知度有待进一步提高等问题，但总体上说是成功的，为完善我国的中小企业政策执行提供了有益的启示。
第一，日本的改革表明，中小企业扶持政策落实落细必须有政策执行机构体系为组织保证。唯有这样，才能有效提高企业对政府各个时期、各类扶持政策的认知度，才能为中小企业提供“量身定制”的专业支援服务，避免出现企业“苦对大把好文件”、“政策在我手，就等你来求”等政策难以落实的问题。
第二，日本的融资、担保、海外扩张、企业人才高端培训等重大扶持政策都由国家政策执行机构直接实施，“一竿到底”。其它综合性和专业性的支援机构也由国家直接管理和协调。我国民营中小企业数量巨大，各地经济发展状况极不平衡，政策落实程度差异极大，因而更需要发挥国家的主导作用。
第三，中小企业政策执行机构必须坚持公益性。民营中小企业都迫切需要融资、咨询和培训，但绝大多数都因规模小、信用差而难以获得正常贷款，或因难以支付高昂的咨询、培训费用而得不到咨询和培训服务，进而影响企业发展。坚持公益性就能使以上问题迎刃而解。其实，通过金融、会计、税务、法律等公益性咨询服务还能有效促进中小企业的合规经营、诚信自律，从而克服为民营中小企业提供融资中存在的信息不对称、风险偏高等问题。
第四，日本的商工会、商工会议所等按照地区设立的商会组织被中小企业称为“最了解中小企业”的团体，是身边的“家庭咨询医生”。我国多数地方性行业协会因会员覆盖面小，政策执行和支援功能相对有限；而全国工商联系统拥有街道和乡镇以上商会组织2万多个，会员覆盖地区内所有民营企业如果能授权它们为中小企业提供政策咨询、融资和经营管理支援等经济性功能，将形成最广泛的中小企业政策执行机构网络体系，为支持民营经济发展做出巨大贡献。
第五，加强立法。与发达国家相比较，我国支持中小企业的立法显得相当滞后，国家的重大中小企业政策必须有相应的立法才有落实的保证，在完善我国政策执行体系时必须切实加强相关立法，作为政策支持的法律保障。
（作者系中国民营经济研究会理事、全国工商联智库委员会委员、无锡民营经济和民间组织研究所）
